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中国普惠金融现状和创新发展的思考

来源: 发表时间: 2017-11-17
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Current situation and innovation development of Inclusive Finance in China
中国普惠金融现状和创新发展的思考
■ 杜晓山

普惠金融的概念从提出到广为接受是个金融扶持弱势群体的实践和认识发展及理论提升的历史过程,也是普惠金融自身不断完善和发展的过程。长远来看,克服普惠金融发展过程中的困难,积极发挥普惠金融在欠发达国家、地区,尤其是贫困区域的作用,对整体上消灭贫困,公正、平等地让所有有金融服务需求的人,尤其是弱势群体都能享受金融服务,缩小贫富差距,促进社会和谐发展方面有着非同寻常的积极意义

普惠金融的基本要义

普惠金融的基本含义可以用国务院颁布的《推进普惠金融发展规划(2016~2020年)》开宗明义的两句话概括,即普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则,以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体是当前中国普惠金融重点服务的对象。
普惠金融可以大体概括为应具备三个特点;分为三个层次;面临三大挑战。
三个特点:一是所有有金融服务需求的群体机构,尤其是像小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人弱势群体都能够以合理的价格获得一系列高质量、全方位的金融服务;二是金融供给方经营稳健、素质良好,具备长期提供可持续金融服务的能力;三是类型多样化的金融服务提供者力所能及地为客户提供物美价廉且种类繁多的金融产品与服务。
三个层次则是指分为微观、中观、宏观三个层次的完整体系。微观层面是直接向贫困和低收入客户提供金融产品与服务的零售金融服务提供者;中观层面是指金融基础设施以及所有为零售金融服务供给方提供支持的机构,如行业协会、征信机构、审计机构、评级机构、批发机构、交易平台、支付系统、信息技术和培训咨询机构等,这些机构直接帮助零售金融服务提供者,而间接服务于贫困和低收入客户;宏观层面包括央行、银监会、财政部等在内的政府和监管部门,它们为普惠金融体系的建设制定适宜的法律法规和监管框架。普惠金融体系的这三个层面,服务于一个核心,即服务于贫困和中低收入弱势群体客户是这一金融体系的核心,他们对金融服务的需求推动着金融体系各个层面的行动。
普惠金融面临的三大挑战:一是服务的广度要大,即规模和覆盖面要宽;二是服务的深度,即越是贫困的群体,就越有深度;三是供给方服务的性价比,即成本效益比,应力争金融供给方高质量的运营和管理,做到降低成本,提高收益率,保证保本微利和可持续发展。对某个供给机构或对整个供给方而言,都面临着大挑战。
金融服务要覆盖到最广大的弱势人群,金融触角深及到社会最底层。金融服务的覆盖面要广泛,服务要深入到最大范围、最贫困的有金融需求的群体当中。在服务广度和深度上,呈现出普惠制特征具有很大的挑战性。
金融服务具有可持续性发展的能力,这是普惠金融的特性之一。一个靠自身力量不可持续、不可重复的金融服务模式,更多的可能是一种慈善扶贫方式,不是普惠金融的应有含义。完整的微观、中观和宏观三个层面的体系也是普惠金融服务必备的特征。简单说,作为金融需求方,社会主体需要获得门类齐全的金融供给,满足其尽可能多类型、多样化的金融服务。同时,从全社会角度观察,能够促进普惠金融服务的制度、法律、工具等协调配套成型为一个完整体系。

普惠金融中逐利与弘义的平衡与统一

中国人民银行副行长潘功胜指出,大量案例使国际社会形成共识,微型金融、普惠金融要在政府政策支持的基础上进行市场化操作,走保本微利的可持续发展之路。他还提出,负责任的商业组织,需要在追逐商业利益与社会责任之间达到平衡;商业银行内部绩效评价体系需要体现这样的平衡;商业银行的内部授权体系要有助于微型金融的发展。这个“普惠金融应走保本微利的可持续发展之路”看法和对商业金融机构的上述要求能否形成业内的共识?到目前为止,看来难!
对普惠金融而言,走保本微利的可持续发展之路,既不主张长期依赖补贴式的政策性(福利性)金融,又不主张商业利润最大化式的金融,而是要兼顾金融供求双方利益的平衡,金融供给方兼顾自身的经济效益和社会效益间的平衡,也是逐利性和弘义性之间的平衡。

实践中对偏颇的“理性经济人”假设提出批判
在中国的现实经济领域,无论对政府和监管当局,还是商业性企业,或是教学和学术研究界,以致社会公众和媒体,都应该进行认识、理念和理论上的梳理或纠偏,不应再像过去人们经常看到的现象那样,把商业企业追求利润最大化而忽视社会责任和道德视为是正确的、理所当然的、无可非议的、天经地义的。
西方经济学“理性经济人”的理论假设是有局限性的,尤其与普惠金融理论不相容。西方经济学理论的“理性经济人”假设(“完全自私经济人假设”)是很多企业追求利润最大化的理论支撑。但是,这个假设受到有识之士的质疑。除了孟加拉乡村银行创始人尤努斯教授对经济学中“理性经济人”假设做出了深刻的批判之外,国内外其他经济学家也有类似的深刻分析。阿玛蒂亚·森认为,发展是人的发展,“经济学应该关注现实的人”,具体说是现实人的自由;理性经济人像“跛脚的驴”。
中国学界也有不少的专家学者已对“理性经济人”理论的偏颇予以了批驳。中国社会科学院学部委员程恩富研究员提出了“利己和利他经济人假设”的基本命题。他认为,依据人类实践和问题导向,并受马克思的思想启迪,必须确立一种新“经济人”假说和理论,即“利己和利他经济人假设”(或称“己他双性经济人假设”),其方法论和哲学基础是整体主义、唯物主义和现实主义的。

运用特惠金融的手段不具可持续性
中国目前主要是靠用特惠金融的手段来弥补普惠金融最底端客户即贫困群体金融服务不足的缺陷。在特定的空间时间,针对特定的政策目标和服务群体,运用特惠金融的方式是必要的、可行的,例如在“八七扶贫攻坚计划”和目前的精准脱贫攻坚战期间。但是,它本身有着固有的缺陷,例如财政压力大、效率效益低、不可持续、易产生穷人的“等、靠、要”、易造成目标群体偏移易、引发寻租腐败等。
普惠金融的运作机制恰恰可以避免这些缺陷,但真正能做好普惠金融服务深度的工作,却绝非易事,需要从宏观、中观、微观三个层面统筹协调地系统解决相关问题。不过,孟加拉乡村银行/格莱珉银行的经验是我们可以借鉴的一个榜样。我们这样的社会主义制度国家,在中国的中西部欠发达农村地区完全应该诞生出我们自己的“乡村银行”,更好地以金融服务于扶贫脱贫攻坚重任,而且从长远的视角,为共享经济、共同富裕做贡献。

普惠金融政策在中国

普惠金融理论被引入中国后,受到中央政府高度的重视,近年来更是进入官方文件。2013年11月,中国共产党第十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,正式提出“发展普惠金融,鼓励金融创新,丰富金融市场层次和产品”。
2015年11月,全面深化改革领导小组第十八次会议通过,并后来由国务院发布了《推进普惠金融发展规划(2016~2020年)》,规划确立了推进普惠金融发展的指导思想、基本原则和发展目标,对普惠金融服务机构、产品创新、基础设施、法律法规和教育宣传等方面提出了一系列政策措施和保障手段。规划明确提出:发展普惠金融,目的就是要提升金融服务的覆盖率、可得性、满意度,满足人民群众日益增长的金融需求,特别是要让农民、小微企业、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等及时获取价格合理、便捷安全的金融服务。
2016年杭州G20全球峰会上,中国政府又提出数字普惠金融的八项高级原则,进一步引领和倡导普惠金融的深入发展。

普惠金融的实践:问题与挑战

目前,中国普惠金融发展仍处于初级阶段。经过各方的共同努力,现已呈现出服务主体多元、服务覆盖面较广、移动互联网支付使用率较高的特点,人均持有银行账户数量、银行网点密度等基础金融服务水平已达到国际中上游水平。这是十分喜人的成绩,我们应继续努力,巩固成果,更上一层楼。
同时,我们也应十分清醒地认识到中国普惠金融发展仍面临诸多问题与挑战:对什么是普惠金融仍有不少误区,普惠金融服务地区和机构发展不均衡,小微企业和弱势群体融资难、融资贵的问题突出,金融资源向经济发达地区、城市地区集中的特征明显;农村金融仍是中国金融体系中最薄弱的环节;普惠金融宏观、中观和微观体系不健全,金融法律法规体系仍不完善,直接融资市场发展相对滞后,政策性金融机构功能未完全发挥,金融基础设施建设有待加强;“数字鸿沟”问题凸现;普惠金融的商业可持续性有待提高等问题。这些短板应是今后力争提高中国普惠金融发展水平的主攻方向和重点。我们还要特别关注低收入和贫困群体的覆盖率和服务深度不足这一短板问题的解决。
中国普惠金融发展存在严重的不平衡,北京和上海普惠金融发展水平要显著高于其他省份,而处于平均水平以上的地区也仅仅局限于天津、浙江、广东、江苏等东部沿海地区,中国绝大多数地区普惠金融发展还处于比较低的水平,特别是贵州、西藏,广西等内陆地区。

中国普惠金融的发展展望

解决发展普惠金融的顶层设计问题
发展普惠金融需要从顶层设计上着手,解决对普惠金融思想认识和理论指导问题,进一步研究和制定包括政策性、商业性、合作性金融和民间金融协调发展和相互配合的完整的战略规划、执行计划、实施措施和监督考核制度。同时,也应鼓励自下而上的“摸着石头过河”的改革发展实验。
国务院颁布的《推进普惠金融发展规划(2016~2020年)》就是国家对发展普惠金融的完整、全面的顶层设计。然而,人们在如何理解《规划》相关问题上,可能会有不同的认识,对《规划》没有明确阐述或涉及的问题,争论更不可避免。例如,如何理解市场主导、政府引导?政府部门(含事业单位)是否应参与运作金融活动?针对弱势群体的贷款是否应贴息,甚至无息?是否应高息?金融机构保本微利和可持续发展的要求是否正确?对政策性和商业性机构是否也应遵循这一原则?以政府出资为主的融资担保机构或基金的作用如何看待和界定?财政资金扶贫如何运用效益最佳?财政设立各种基金扶贫效益好还是直接帮扶到贫困户精准脱贫效益好?是否将其与金融扶贫捆绑作贴息或担保或风险准备金为好?等等。当然,问题的答案可能是多维的,但肯定也有不少是值得研究和反思的。笔者以下提出的一些建议和思考也有不少值得进一步深究和反思之处。提出来,供读者参考、研究或批评。

构建多元化、可持续的普惠金融组织体系和服务支撑体系
国家应继续加大支农、惠农、强农、富农的法律和政策扶持力度;要拓展和加强政策性银行的职能和能力,全面扶持“三农”;大型商业银行应履行社会责任为发展普惠金融作贡献,努力开拓支持“三农”发展的大中型项目和力所能及的小微项目,也可以把资金委托给中小银行或小贷公司,为小微企业和弱势群体服务;要进一步发展小型银行和金融机构,增强直接服务小微企业和弱势群体的力度;发展普惠金融既要运用传统金融业态,也要利用POS机、手机银行、网上银行等新科技手段,还要运用P2P、大数据、云计算、人工智能等互联网金融/金融科技等新型金融业态;另外,过去合作金融的主要形式是农信社,当前全国正在开展农信社改制转轨,但不应一刀切地把农信社全部变成农商行,应因社制宜,部分保留农村合作金融的形态,并努力发展新型合作金融形态。
为此,政策建议方面还需要做好以下工作:
第一,保障银行业金融机构农村存款主要用于农业、农村。
第二,为了解决上述棘手的“两难”问题,设立普惠金融发展基金可能是一种可行的选择。
第三,引导银行业金融机构继续支持小微企业和农户发展。
第四,积极培育新型农村和社区金融机构和小额贷款公司,同时出台支持鼓励公益性小额信贷组织发展的政策。
第五,培育发展多类型的农村合作金融。
第六,加强小微企业和农村各类经济经营主体的信贷担保体系建设。
第七,各级政府和部门形成合力支持、监督小微金融发展。切实加强对小微企业和农户的金融教育培训,诚信意识教育与培育,加强金融消费者权益保护工作。
第八,注意发挥直接融资和保险及互联网/移动互联网金融对小微金融服务的重要作用。
第九,努力改善信用环境。
第十,建立中国普惠金融指标、评审、考核、监督和奖惩制度体系。
第十一,加快中国各项普惠金融法律法规工作。


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